مبنای نظری، اهداف و چشم‌انداز

سامانه پایش و ارزیابی مدنی دولت الکترونیک

چارچوب نظری، اهداف، چشم‌انداز

مقدمه

فناوری‌های نوین در دنیای امروز این امکان را فراهم آورده است که بسیاری از خدمات عمومی دولت به شهروندان بدون نیاز به مراجعات حضوری آنان و به صورت الکترونیک انجام شود. از سوی دیگر ایجاد بسترهای ارائه الکترونیک خدمات، خود به تولید انبوه داده‌های قابل تحلیل می‌انجامد که می‌توانند در صورت بکارگیری مناسب به بهبود کیفیت در سیاستگذاری و نیز نحوه ارائه خدمات عمومی بیانجامد. از مزایای دیگر ارائه الکترونیکی خدمات عمومی کاهش فساد، ایجاد شفافیت و کارآمدی بیشتر ذکر شده است.

در ایران نیز دولت‌ها در سال‌های اخیر به الکترونیک کردن خدمات عمومی اهتمام داشته‌اند و نهادهایی درون دولت به ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی در زمینه انجام تکالیف قانونی‌شان در این زمینه و کیفیت خدمات الکترونیکی هر یک پرداخته‌اند. این ارزیابی از موضع دولت اتفاق می‌افتد و کارکرد کنترل درونی و پیگیری افزایش کارآمدی و بهره‌وری از دستگاه‌های اجرایی را دارد. اما طرف دیگر این ماجرا شهروندانی هستند که قرار است از این خدمات بهره‌مند شوند و الکترونیکی شدن خدمات عمومی فعالیتهای اقتصادی-اجتماعی آنها را تسهیل می‌کند. تمرکز شهروندان بر محصول نهایی این خدمات و اهمیتی که به تعداد مراحل، زمان صرف شده و هزینه پرداختی برای دریافت آنها می‌دهند، نحوه ارزیابی آنها از خدمات الکترونیکی دولت را با ارزیابی‌های درون دولت متفاوت می‌کند. به همین دلیل وجود ارزیابی مستقل از الکترونیکی شدن خدمات دولت از سوی جامعه می‌تواند در کنار ارزیابی‌های درون دولت، نقشی سازنده درپیش‌برد اولویت‌های شهروندان از سوی دولت داشته باشد. این ارزیابی مستقل با مشارکت هر چه بیشتر گروه‌های مختلف ذی‌نفع درون جامعه می‌تواند وزانت و جایگاهی مورد توجه برای سیاستگذاران پیدا کند و هدف‌گذاری‌های آنها را به مطالبات ملموس جامعه نزدیک‌تر کند.

مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی تلاش دارد با ایجاد تدریجی بستر و ابزارهای لازم جهت مشارکت بخش خصوصی، جامعه مدنی و عموم کاربران نهایی خدمات دولتی در ارزیابی مستقل و مدنی ارائه الکترونیک خدمات دولت در این راستا گام بر دارد و مقایسه‌پذیر کردن ارزیابی‌های درون دولتی با این ارزیابی مستقل به نزدیک شدن دیدگاه‌ها و ایجاد اجماع در جامعه و حاکمیت در این زمینه کمک کند تا دستگاه‌ها با انگیزه بیشتری و مبتنی بر پشتیبانی جامعه در پیاده‌سازی دولت الکترونیک بکوشند.

دولت الکترونیک یک ضرورت نه پیشنهاد

دولت الکترونیک در دنیای امروز نه یک پیشنهاد بلکه به عنوان یک ضرورت معرفی می‌شود. این ضرورت از یک طرف ناشی از تحولات دنیای مدرن است و از طرف دیگر به دلیل ظرفیت‌هایی است که برای دولت و جامعه خلق می‌کند. دولت الکترونیک را می‌توان پاسخی به اقتضائات ظاهرا متناقض ضابطه‌مند بودن فعالیت‌های دولتی و بخش خصوصی و همچنین تسهیل فرایندهای حاکمیتی و خدماتی برای کسب‌وکارها و شهروندان تلقی کرد.

از طرف دیگر دولت الکترونیک یکی از بسترهای ظرفیت‌افزایی دستگاه‌های اجرایی برای انجام وظایفشان است. کاهش فساد، بهبود کارایی، افزایش سرعت، نظارت‌پذیری، ارزشیابی پیامدها، کاهش هزینه‌های عمومی، تولید اطلاعات ضروری و برخط برای سیاستگذاری و بسیاری موارد دیگر حداقل نتایج مثبت استقرار دولت الکترونیک است.

امنیت، رفاه، مردم‌سالاری، نابودی فقر، ایجاد زیرساخت‌ها و هر خدمتی که جامعه از دولت مطالبه می‌کند در گرو توانمندی حاکمیت برای انجام آن کارویژه‎ها است و استقرار دولت الکترونیک یکی از ارکان اصلی این توانمندی است. به زبان ساده کارویژه‌های دنیای مدرن نیازمند ظرفیت‌هایی متفاوت است که بدون استقرار دولت الکترونیک هزینه‌بر، ناکارآمد و در برخی موارد غیرممکن است. حکمرانی در دنیای مدرن بر پایه اطلاعات استوار است و این اطلاعات نه بر اساس شیوه‌های سنتی که مبتنی بر بستر فناوری اطلاعات خلق می‌شود.

جامعه مدنی مطالبه‌گر استقرار دولت الکترونیک

دولت الکترونیک اگرچه یک ضرورت است، اما پیشبرد آن در دولت‌ها پروژه‌ای سخت، زمان‌بر و نیازمند مطالبه‌گری از سوی جامعه مدنی است. بخش‌های مختلف دولتی به دلایل متعددی چوب لای چرخ استقرار دولت الکترونیک می‌گذارند. اولویت‌بندی‌های اشتباه، نگرانی از کاهش اقتدار سازمانی، جزیره‌ای بودن جریان‌های اطلاعاتی و فرایندی، طراحی فرایندهای الکترونیک اشتباه، تفکرات قدیمی و غیره از جمله این دلایل است.

بر همین اساس استقرار کامل دولت الکترونیک به پشتیبانی جامعه و مطالبه‌گری تشکل‌ها و سازمان‌های مدنی نیاز دارد. پیاده‌سازی دولت الکترونیک بدون پشتیبانی جامعه مدنی فرآیندی پرهزینه، با تاخیر، جزیره‌ای و حتی شاید کژکارکرد خواهد بود. استقرار دولت الکترونیک علی رغم آن که نیازمند سرمایه‌گذاری‌های بعضا کلانی است، اما در بلند مدت نه تنها موجب کاهش هزینه‌های دولت بلکه منجر به تسهیل فعالیت‌ها و صرفه‌جویی‌های گسترده برای جامعه می‌شود. فارغ از کاهش هزینه‌های رفت و آمد، کپی و غیره بخش عمده‌ای از این صرفه‌جویی‌ها ناشی از تسریع انجام فرایند، صرفه‌جویی در وقت زنده (زمانی که می‌تواند صرف فعالیت‌های درآمدزای دیگر شود) و از همه مهم‌تر هزینه‌های اداری در سایه (دریافت مشاوره، رشوه، هزینه کارپردازان و غیره) است. بنابراین مردم و تشکل‌های مدنی به عنوان اصلی‌ترین منتفعان استقرار دولت الکترونیک باید مطالبه‌گر آن باشند.

ارزیابی مدنی دولت الکترونیک به مثابه مطالبه‌گری

اما چرا استقرار دولت الکترونیک نیازمند مطالبه‌گری است؟ نکته اول آنکه تمام دستگاه‌های اجرایی برای انجام وظایف خود نیازمند یک محرک هستند، دستگاه‌های اجرایی خدمات گسترده‌ای را ارائه می‌کنند و دولت الکترونیک نه خدمت نهایی آنها، بلکه زیرساخت ارائه خدمات اصلی‌شان است. بر این اساس آنها میان پرداختن به خدمات روتین و روزمره و استقرار زیرساخت‌ها معمولا اولی را به عنوان اولویت انتخاب می‌کنند. بنابراین روسای دستگاه‌های اجرایی نیازمند محرکی هستند تا تکمیل دولت الکترونیک را به عنوان دستورکار خود قرار دهند. این موضوع محقق نمی‌شود مگر آنکه جامعه مدنی استقرار دولت الکترونیک را به عنوان یک مطالبه مطرح کنند.

اما مهم‌تر از اجرای پروژه‌های دولت الکترونیک، کارآمد بودن این پروژه‌ها است. بارها برای شما پیش آمده است که هم تصویر شناسنامه خود را اسکن و بارگزاری کنید و هم از شما بخواهند که اصلی و کپی آن را تحویل دهید. یا مثلا برای پرداخت حق بیمه‌ای خود، صورت حساب را از سایت سازمان تامین اجتماعی بگیرید، اما درگاه پرداخت نداشته باشد و برای آن مجبور باشید به عابربانک مراجعه کنید. همچنین به صورت الکترونیکی درخواست دریافت مدرک تحصیلی خود را بدهید، اما از شما خواسته شود که به سازمان نظام وظیفه مراجعه و مدارک خدمت وظیفه را تحویل و برای دانشگاه ارسال کنید. اینها نتایج پروژه‌های ناکارآمد است که مبتنی بر مدیریت «مشتری‌محور» نیست. این موارد زمانی رخ می‌دهد که یک مدیر مصمم باشد پروژه الکترونیکی کردن فرایندها را به سرانجام برساند، اما کسی نباشد که نتیجه را ارزیابی کند.

ارزیابی مدنی یک رویکرد برای توانمندسازی حاکمیت است. ارزیابی مدنی در پروژه دولت الکترونیک اولا مدیران دستگاه‌های اجرایی را ترغیب می‌کند برای کسب مشروعیت و محبوبیت میان شهروندان الکترونیکی کردن فرایندها را سرعت بخشند و ثانیا کیفیت ارائه خدمات الکترونیک بهبود یابد. ارزیابی مدنی نقشی راهبردی برای توانمندسازی دستگاه‌های اجرایی در ارائه خدمات عمومی به مشتریان  دارد. مشتریان برخلاف دستگاه‌های نظارتی محصول نهایی را مورد ارزیابی قرار می‌دهند و فرآیندهای طی شده برای ارائه آن محصول چندان مورد توجه‌شان نیست. آنها به فرآیند‌ها نمره نمی‌دهند، بلکه محصول را می‌چینند.

داده‌های باز ابزاری برای ارزیابی مدنی

 برای آن که جامعه مدنی بتواند به ارزیابی فعالیتها و کیفیت خدمات دولت در زمینه دولت الکترونیک نائل آید نیازمند دسترسی یافتن به داده‌ها و اطلاعات مورد نیاز برای این ارزیابی است. انتشار اطلاعات در این زمینه از سوی دولت این امر را میسر می‌کند.

داده‌های باز(Open Data) را می‌توان به عنوان یکی از پیشرفت‌های قابل ملاحظه دنیای امروز به شمار آورد، دسترسی به داده‌ها و فراداده‌ها در سطوح مختلف امکان ایجاد شفافیت، توسعه، برابری و بسیاری ارزش‌های دموکراتیک دیگر را فراهم کرده است. داده باز نوعی از داده است که هیچ نوع محدودیتی شامل حقوق معنوی، محرمانگی، حق نشر و غیره ندارد. این داده‌ها در اختیار تمام افراد است و همگان می‌توانند آن را مورد بهره‌برداری قرار دهند.

داده‌های دولتی باز یا داده دولت باز (Open Government Data) بخشی از داده‌های باز هستند که از تعهد دولت‌های بیشتر توسعه‌یافته به دولت باز و حق دسترسی آزاد به اطلاعات ناشی می‌شود. دولت باز دکترینی است که اشاره می‌کند شهروندان حق دسترسی به اسناد و رویه‌های دولتی را دارند. این دکترین در برابر گرایشی قرار می‌گیرد که علاقه‌مند به طبقه‌بندی اطلاعات و الصاق برچسب محرمانگی بر گزارش‌ها و رویه‌های دولتی دارند.

داده‌های دولت باز یکی از اصلی‌ترین داده‌های موجود است که به تشکل‌های غیردولتی امکان نظارت بر دولت و پاسخگو کردن آن را می‌دهد. بررسی داده‌های دولت باز امکان ارزیابی وضعیت کارکرد دولت‌ها، نتیجه و بهره‌وری این اقدامات و راه‌های نرفته را پدید آورده و به مطالبه‌گری هدفمند منجر می‌شود.

داده‌های دولت باز، ارزیابی مدنی و دولت الکترونیک

به طور عمومی دولت الکترونیک ظرفیت اصلی ایجاد داده‌های دولت باز است. گردآوری داده بر مبنای فعالیت غیرالکترونیک مبتنی بر اقدامات پرهزینه، سرشماری‌ها، ضرورت اولویت‌بندی و انتخاب داده‌ها برای گردآوری و غیره است. اما رویه‌های الکترونیک امکان خلق بیشمار داده، جستجوی داده‌ها و امکانات گسترده دیگری را فراهم می‌سازد که بدون اتکا به ظرفیت‌های دولت الکترونیک غیرممکن است.

به عنوان یک نمونه در صورت استقرار حساب واحد خزانه ، تمام پرداخت‌ها و دریافتی‌های دولت از جزئی‌ترین ارقام تا کلان‌ترین آنها ضبط، شماره‌گذاری و طبقه‌بندی می‌شود. چنین داده‌هایی امکانات بی‌نظیری برای مدیریت دولتی، پاسخ‌گویی و حتی ظرفیت‌های دولتی فراهم می‌سازد.

با این حال ما در اینجا مسیری معکوس را طی می‌کنیم. از ظرفیت داده‌های دولت باز برای سنجش و مطالبه‌گری درباره دولت الکترونیک استفاده خواهیم کرد. داده‌های دولتی باز همانند میزان تعداد استعلام‌های هر دستگاه، تعداد مجوزهای هر دستگاه‌، وضعیت الکترونیکی، نیمه‌الکترونیکی و غیرالکترونیکی بودن هر کدام از این مجوزها و استعلام‌ها، نوع خدمات دستگاه‌ها از منظر ارائه خدمت به دولت، به کسب‌وکارها و یا مردم و بسیاری داده‌های دیگر که توسط دستگاه‌های دولتی همچون شورای اجرایی فناوری اطلاعات و سازمان اداری و استخدامی تهیه می‌شوند، به ما کمک می‌کند تا وضعیت استقرار دولت الکترونیک در دستگاه‌های اجرایی را مورد ارزیابی قرار دهیم.

بنابراین از طریق ارزیابی مدنی دستگاه‌های اجرایی با استفاده از داده‌های دولت باز امکان ایجاد مجموعه‌های گسترده‌تری از داده‌های دولت باز فراهم می‌شود. هرچه دولت الکترونیک دامنه استقرار خود را وسیع‌تر کند، داده‌های دولت‌باز بیشتری تولید خواهد شد و هرچه داده‌های بیشتری تولید شود، امکان شفافیت، پاسخ‎‌گویی و توانمندی حاکمیت بیشتر خواهد شد. بنابراین ارزیابی مدنی دولت الکترونیک از طریق داده‌های دولت باز منجر به شکل‌گیری «چرخه شفافیت» می‌شود. چرخه‌ای که هرچه بیشتر دور خودش بچرخد هم به گسترش دولت الکترونیک و خدمات آن به جامعه منتهی می‌شود و هم شفافیت و پاسخ‌گویی دولت را ارتقا می‌دهد.

فرمت‌های تعاملی در برابر فرمت‌های یکسویه

ارائه اطلاعات در قالب‌های PDF، عکس و غیره اگرچه از هیچ بهتر هستند، اما اساسا ضعیف‌ترین فرمت قابل عرضه برای داده‌های دولت باز هستند. ناتوانی در فراخوانی داده‌ها، جستجو در میان آنها، اجرای محاسبات، انجام مقایسه و بسیاری عملیات‌های دیگر بخش بزرگی از افراد را از دایره مخاطبان این داده‌ها حذف می‌کند.

برای مثال از دوره یازدهم ریاست‌جمهوری و بر اساس ارزش‌های حاکم بر دولت قانون بودجه به صورت عمومی و در قالب داده دولت باز منتشر می‌شود. این داده‌ها ارزش بسیار زیادی برای دانشگاهیان، تشکل‌های مدنی و تمام شهروندان دارای دغدغه دارد. بر مبنای همین داده‌ها در طول چند سال گذشته مطالبات گسترده‌ای در جامعه برای بهبود نظام بودجه‌نویسی، اختصاص منابع و موارد مشابه شکل گرفته است. با این حال فرمت یک سویه انتشار این داده‌ها که معمولا PDF است، امکان تعامل با داده‌ها را بسیار کم می‌کند. افراد وقت زیادی را باید صرف حساب و کتاب ردیف‌های مختلف، فیلتر کردن داده‌ها و موارد مشابه کنند. همین موضوع باعث پا پس کشیدن بسیاری از افراد برای مطالعه این داده‌ها می‌شود.

ارائه داده‌ها در فرمت‌های تعاملی امکانات گسترده‌ای برای مخاطبان فراهم می‌کند. انجام انواع مقایسه‌ها، فیلتر داده‌ها و ایجاد داده‌های جدید با ساخت شاخص‌های ترکیبی و موارد مشابه دیگر حداقل این امکانات است. مجموعه داده (Dataset یا Data set)، معمولا یک یا چند جدول است که ستون‌های موجود نشان‌دهنده یک متغیر، و هر سطر مربوط به یک رکورد داده است. فرمت های چون CSV وExcel  از جمله فرمت‌های تعاملی پرکاربرد و شناخته شده ذخیره و ارائه مجموعه داده هستند.

این فرمت داده‌های خام را در اختیار تمام شهروندان قرار داده و آنان را قادر به اجرای محاسبات تخصصی بر روی آن می‌کند. برای مثال، پورتال داده اروپایی (EUROPEAN DATA PORTAL) بیش از یک میلیون مجموعه داده باز را در حوزه‌های مختلف از جمله حوزه‌های اجتماعی و اقتصادی در اختیار کاربران قرار می‌دهد.

با این حال استفاده از این مجموعه‌داده‌ها برای تمامی افراد جامعه امکان‌پذیر نیست و بیشتر مناسب مخاطبان متخصص است که هم حوصله بیشتری برای چینش داده‌ها و فراخوانی آنها در قالب نمودار، مقایسه موجودیت‌ها و غیره دارند و هم اساسا دانش لازم برای چنین اقداماتی را دارند.

بر این مبنا ارائه داده‌ها در قالب پرتال‌های تعاملی مخاطبان گسترده‌تری را درگیر خود می‌کند. مصورسازی داده‌ها، امکان مقایسه موجودیت‌ها تنها با انتخاب آنها، فیلترکردن ساده داده و در نتیجه تسریع و راحتی تبدیل داده به اطلاعات (Information) از مهم‌ترین مزیت‌های ارائه اطلاعات در قالب پرتال‌های تعاملی ارائه داده است.

ارزیابی مدنی و داده‌های مدنی

اگرچه مهم‌ترین ظرفیت ارزیابی مدنی مبتنی بر داده‌های دولت باز است، اما همیشه این داده‌ها برای ارزیابی کافی نیستند. بسیاری از داده‌های لازم برای ارزیابی توسط دستگاه‌های دولتی تولید نمی‌شوند و یا به عنوان داده‌های طبقه‌بندی شده، محرمانه باقی می‌مانند. بنابراین یک ارزیابی مدنی مناسب، در شرایطی که دولت باز کاملا محقق نشده است، نیازمند تولید داده‌های جدید است. این داده‌ها بسته به موضوع مورد بررسی می‌تواند در طیفی قرار بگیرد که یک سوی آن کاملا ساده و سوی دیگر آن کاملا پیچیده باشد.

داده‌های مدنی می‌تواند شامل تهیه یک چک لیست و ارزیابی پرتال‌های سازمانی به صورت دستی باشد، یا شامل شاخصی پیچیده و چندبعدی که ترکیبی از داده‌های دولتی، پیمایش مستقل و اطلاعات کیفی باشد. نکته مهم آنکه ارزیابی مدنی از داده‌های دولت باز آغاز می‌شود و کمترین سطحی است که می‌توان و باید انتظار داشت جامعه مدنی وارد آن شود.

گام‌های بعدی ارزیابی مدنی دستگاه دولتی و مطالبه‌گری از آنها شامل تولید داده‌های باز جدید است. داده‌هایی که ما می‌توانیم آن را «داده باز مدنی» بمانیم.

سامانه پایش و ارزیابی دولت الکترونیک چیست؟

بر اساس آنچه پیشتر گفته شد، سامانه پایش و ارزیابی دولت الکترونیک یک «سامانه تعاملی ارائه داده باز» برای پایش و ارزیابی وضعیت استقرار دولت الکترونیک در دستگاه‌های اجرایی دولت است. این سامانه با استفاده از داده‌های دولت باز ارائه شده در مجموعه گزارش‌های «ارزیابی خدمات الکترونیک دستگاه‌های اجرایی»، «خدمات دستگاه‌های اجرایی از منظر دولت الکترونیک» و «نقشه ملی استعلامات مجوزهای کشور» به ارزیابی و پایش وضعیت دستگاه‌های اجرایی از منظر استقرار دولت الکترونیک می‌پردازد.

نقطه عطف این سامانه نسبت به گزارش‌های بالا عبارت است از:

1. برخلاف فرمت یکسویه گزارش‌های بالا سامانه دارای فرمت عملگر است؛ یعنی می‌تواند با دریافت فرمان‌های مختلف دستگاه‌ها را با یکدیگر مقایسه کند، در سطح بخشی آن را نمایش دهد، نقشه ارتباطات دستگاه‌ها را ارائه کند و غیره.
2. اطلاعات گزارش‌های مختلف با یکدیگر ترکیب شده و تمام داده‌های موجود درباره وضعیت استقرار دولت الکترونیک را از یک منبع پیگیری می‌کنید.
3. بر اساس شاخص‌های ارائه شده نمره‌دهی و رتبه‌بندی جدیدی از وضعیت دستگاه‌ها را مشاهده کنید.

 

اهداف و رسالت:

هدف کلی سامانه پایش و ارزیابی دولت الکترونیک پایش وضعیت ارائه خدمت در دستگاه‌ها و مطالبه استقرار کامل دولت الکترونیک از طریق بسیج عمومی و همکاری سازمان‌های دولتی، تشکل‌های مدنی، انجمن‌های صنفی و عموم شهروندان تاسیس شده است. اهداف جزئی‌تر این سامانه عبارتند از:

1. اطلاع‌رسانی وضعیت استقرار دولت الکترونیک در دستگاه‌های دولتی؛
2. ایجاد حساسیت و جلب مشارکت شهروندان برای مطالبه‌گری عمومی استقرار دولت الکترونیک؛
3. ایجاد نظام رتبه‌بندی مستقل جهت پایش وضعیت دولت الکترونیک در دستگاه‌های دولتی؛
4. توانمندسازی و افزایش ظرفیت دستگاه‌های دولتی از طریق استقرار دولت الکترونیک؛
5. گسترش و توسعه «داده دولت باز» و استفاده از آن؛
6. ترویج مفهوم «ارزیابی مدنی» از بستر مشارکت عموم مردم در توسعه فعالیت‌های سامانه؛
7. استقرار دولت الکترونیک در دستگاه‌های دولتی

 

چشم‌انداز:

چشم‌انداز سامانه آن است که در بازه زمانی معقول بتواند ارزیابی مستقلی از وضعیت دولت الکترونیک داشته باشد. یعنی با مشارکت جامعه مدنی داده‌های جدیدی در حوزه وضعیت دولت الکترونیک تولید کند. همچنین جا افتادن «ارزیابی مدنی» به عنوان یک رویکرد برای پاسخگو نگه داشتن دولت و بهبود ظرفیت‌های آن دیگر چشم‌انداز این سامانه است. بر این اساس چشم‌انداز سامانه عبارت است از:

1. تبدیل شدن به پلتفرم فراگیر مورد مراجعه برای پایش و ارزیابی مدنی وضعیت دولت الکترونیک در افق 1405؛
2. تولید اولین داده مستقل (تهیه شده توسط منابع مستقل) در حوزه وضعیت دولت الکترونیک در پایان سال 1400؛
3. جلب مشارکت نهادهای مدنی اصلی در پیشبرد اهداف سامانه در پایان سال 1400؛
4. ایجاد نظام نمره‌دهی و رتبه‌بندی مستقل استقرار دولت الکترونیک در دستگاه‌های اجرایی در افق 1400؛
5. ارزیابی و پایش وضعیت فرایندهای سازمانی به صورت مجزا و جزئی در افق 1405.